Voto CMN 162/1995

by Pedro Sampaio Malan

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL

Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados

CMN Nº 162/95

Senhores Conselheiros,

Ao longo do ano de 1993 foram negociadas e refinanciadas as dívidas contratuais internas de responsabilidade das administrações direta e indireta dos estados, contratadas até 30 de setembro de 1991 junto aos órgãos e entidades controlados direta ou indiretamente pela União, nos termos da Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993.

Voto CMN nº 162/1995

2. Esse refinanciamento, tido como terceira e última renegociação de obrigações de estados junto à União - anteriormente ocorreram reestruturações de dívidas de origem externa e interna ao amparo das Leis nºs 7.614, de 10 de julho de 1987, e 7.976, de 27 de dezembro de 1989 - mereceu adesão da maioria dos devedores, proporcionando o reescalonamento de obrigações no valor equivalente a R$ 33,4 bilhões, posição em 31 de outubro de 1995, o que permitiu a regularização de grande parte do contencioso existente entre os devedores e a União.

3. Essa renegociação propiciou aos estados consideráveis vantagens. Foi concedido prazo de pagamento de 20 anos com possibilidade de prorrogação por mais 10 anos. Além disso, com vistas a isolar os estados da conjuntura atual de taxas de juros, foram mantidos os juros pactuados nas operações originais, os quais na média situam-se em 6,5% ao ano acima da inflação. Ademais, foi estabelecido o limite máximo de 11% da receita líquida real dos estados para comprometimento no pagamento do serviço da dívida rolada e de outras dívidas então existentes e já refinanciadas anteriormente -- dívidas externa, junto ao INSS, ao FGTS e resultante do refinanciamento da Lei nº 7.976/89.

4. A sistemática de autoliquidez do refinanciamento propiciou a adimplência dos mutuários e o restabelecimento do fluxo financeiro para os credores originais, dentre os quais destaca-se a Caixa Econômica Federal - CEF, detentora do maior volume de créditos e com atuação voltada para programas sociais do Governo Federal.

5. Adicionalmente, o Senado Federal, por meio das Resoluções nos 20/91, 98/92 e 96/93, que autorizaram o repasse aos devedores originais das condições obtidas pela União nos acordos de reestruturação da dívida do setor público brasileiro junto a bancos comerciais estrangeiros, estabeleceu a vinculação das receitas dos estados e municípios em garantia de ressarcimento das obrigações assumidas pelo Governo Federal.

6. Essas medidas permitiram alcançar a atual situação de normalidade no cumprimento das obrigações financeiras das Unidades da Federação junto ao Tesouro Nacional, não sendo recomendável, portanto, alteração nos atuais esquemas de refinanciamento.

7. Entretanto, com a significativa redução da inflação decorrente da implementação do Plano Real, reduziram-se também drasticamente as receitas nominais decorrentes de aplicações financeiras, as quais vinham sendo utilizadas por muitos estados para custear despesas correntes, inclusive despesas de pessoal.

8. Simultaneamente, com o fim da corrosão inflacionária que erodia despesas fixadas em termos nominais, os vencimentos e salários do funcionalismo público, como os dos demais trabalhadores brasileiros, passaram a manter seu valor real, elevando desta forma o peso das folhas salariais.

9. A perda de receitas financeiras inflacionárias foi parcialmente compensada com o significativo aumento experimentado pelas receitas fiscais estaduais a partir do Plano Real. Comparando-se o período julho de 1994 a setembro de 1995 com o período julho de 1993 a setembro de 1994, as transferências do Fundo de Participação dos Estados cresceram 15%, em termos reais, e a arrecadação do ICMS elevou-se em 28%, também em termos reais, observando-se a partir de julho último uma estabilização dessas receitas.

10. Entretanto, vários estados concederam, no segundo semestre de 1994 e no primeiro semestre de 1995, aumentos e vantagens salariais a seus servidores, os quais transformaram-se em aumentos reais. A estes aumentos vieram somar-se mecanismos de crescimento vegetativo automático das folhas salariais dos estados, sob a forma de incorporação de vantagens e gratificações previstas nas legislações estaduais.

11. Este quadro fez com que alguns estados ficassem em situação de desequilíbrio financeiro, levando-os a incorrer em sucessivos atrasos no cumprimento de suas obrigações trabalhistas e a recorrer a empréstimos bancários de curto prazo em Antecipação à Receita Orçamentária ARO, a taxas de juros elevadas, os quais acabaram por agravar ainda mais a situação.

12. Nos primeiros nove meses de 1995 o resultado fiscal dos estados e municípios revelou déficit primário de 0,3% do PIB - fato inusitado nos últimos cinco anos - e déficit operacional equivalente a 2,7% do PIB. No mesmo período, o Governo Federal acumulou superávit primário de 1,3% e déficit operacional de 0,8% do PIB. Após manter no período de 1991 a meados de 1994 execução fiscal semelhante à obtida pelo Governo Central, conseguindo em alguns momentos resultados até mesmo superiores aos da União, as finanças estaduais apresentam agora comportamento oposto, apesar da conjuntura amplamente favorável das receitas fiscais compostas pelo ICMS e pelas Transferências da União. Trata-se de situação que urge reverter, já que a continuidade do combate à inflação requer equilíbrio fiscal não apenas do Governo Federal, mas de todo o setor público.

13. Levando em conta a diversidade de situações dos diferentes estados, o programa proposto compreende medidas de ajuste fiscal e saneamento financeiro, bem como linhas de crédito condicionadas a essas medidas. Além disso, prevê-se a possibilidade de reestruturação das AROs, sob condições estritas e que permitam reduzir o déficit dos estados.

I - MEDIDAS DE AJUSTE FISCAL E SANEAMENTO FINANCEIRO

14. O programa ora proposto visa a implementação de medidas que permitam aos estados alcançar o equilíbrio orçamentário sustentável. De nada adiantaria possibilitar refinanciamentos sem que, simultaneamente, fossem eliminadas as fontes de desequilíbrio fiscal e financeiro. Sem esse esforço, a situação de inadimplência e desajuste tenderia a repetir-se.

15. É importante reconhecer que vários governadores decidiram desenvolver esforços próprios para a implementação de reformas administrativa, patrimonial e financeira em seus estados. O programa de ajuste vem, portanto, somar-se às iniciativas dos próprios estados.

16. É necessário, todavia, estabelecer de forma organizada e monitorada compromissos firmes com metas de ajuste fiscal com as quais qualquer estado que deseje participar dos demais componentes deste programa deverá comprometer-se.

17. Assim, a possibilidade de obtenção dos refinanciamentos aqui indicados dependerá dos seguintes compromissos de ajuste fiscal e financeiro a serem mantidos pelos estados durante a vigência do programa:

A) CONTROLE E REDUÇÃO DA DESPESA DE PESSOAL

1. reduzir as despesas com o funcionalismo público estadual, no mínimo, ao limite legal de 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida, implementando em 1996 redução de pelo menos 1/3 (um terço) do excedente a este limite, nos termos da Lei Complementar nº 82/95;
   
3. implementar, imediatamente, os limites de remuneração e proventos previstos nos artigos 37, inciso XI, e 17 do ADCT, da Constituição Federal;
   
5. reduzir o quadro atual de funcionários, inclusive através de programas de desligamento voluntário;
   
7. não conceder ao funcionalismo estadual reajuste de salários e remunerações, a qualquer título, com periodicidade inferior ou percentual superior aos concedidos pelo Poder Executivo da União aos seus servidores;
   
9. revisar, em convênio com o Ministério da Administração e Reforma do Estado, a legislação de pessoal do Estado, com vistas a revogar quaisquer benefícios ou vantagens concedidas aos servidores públicos estaduais não concedidas pelo Poder Executivo da União aos seus próprios servidores;
   
11. adotar medidas, até o final do primeiro semestre de 1996, para adequar o sistema de previdência do servidor público estadual a parâmetros que assegurem seu pleno equilíbrio atuarial;
    
13. encaminhar proposta de emenda constitucional às respectivas Assembléias Legislativas ajustando a Constituição Estadual às alterações que vierem a ser aprovadas na Constituição Federal no âmbito das Reformas Administrativa e Previdência. As emendas que não estão condicionadas às alterações da Constituição Federal devem ser encaminhadas até 60 dias após assinatura dos contratos de créditos realizados no âmbito desse programa.
    

B) PRIVATIZAÇÃO, CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS, REFORMA PATRIMONIAL E CONTROLE DE ESTATAIS ESTADUAIS

1. estabelecer, até o final do primeiro semestre de 1996, programas operacionais de privatização, concessão de serviços públicos estaduais à iniciativa privada, reforma e desmobilização patrimonial, nos termos de convênios a serem firmados, respectivamente, com o BNDES, com os Ministérios responsáveis pelos serviços a serem concedidos e com a Secretaria de Patrimônio da União, destinando à redução da dívida junto ao Tesouro Nacional parcela das respectivas receitas, a ser estabelecida em função da relação dívida/receita líquida real;
   
3. implantar, até o final do primeiro semestre de 1996, mecanismo de controle centralizado sobre as empresas estatais estaduais, visando ao controle de despesas e à geração de informações fiscais consolidadas;
   

C) AUMENTO DA RECEITA, MODERNIZAÇÃO E MELHORIA DOS SISTEMAS DE ARRECADAÇÃO, DE CONTROLE DO GASTO E DE GERAÇÃO DE INFORMAÇÕES FISCAIS

1. explorar plenamente sua base tributária e desenvolver esforços para incrementar a arrecadação tributária própria em índice mensal a ser pactuado com o Ministério da Fazenda;
   
3. implementar, em convênio e com assistência técnica do Ministério da Fazenda, projeto de modernização da Secretaria Estadual de Fazenda envolvendo a melhoria ou a implantação de sistemas de informática com vistas ao aumento da arrecadação tributária e ao controle da despesa;
   
5. encaminhar mensalmente à Secretaria do Tesouro Nacional - STN o fluxo de caixa do Estado e dados sobre sua execução orçamentária, financeira e patrimonial;
   
7. encaminhar mensalmente à Secretaria do Tesouro Nacional - STN relatório detalhado sobre o cumprimento das metas estabelecidas no programa de saneamento financeiro, permitindo a realização de auditoria pela STN, ou órgão/entidade por ela designado, quando esta julgar conveniente;
   
9. informar ao Ministério da Fazenda, com antecedência de 30 (trinta) dias, sobre todo e qualquer ato ou medida legislativa que implique em aumento da despesa ou redução da receita, inclusive quanto a tramitação e sanção de projetos de lei que visem a criação de município sem viabilidade de sustentação econômica.
   

D) COMPROMISSO DE RESULTADO FISCAL MÍNIMO

• alcançar resultado primário trimestral mínimo requerido para atingir a meta de equilíbrio operacional, tendo em vista o quadro de usos e fontes do estado e a relação dívida/receita líquida real;
  
• dotar o orçamento do Estado de recursos necessários ao cumprimento dos compromissos decorrentes do programa de saneamento financeiro e de ajuste fiscal acordado. Os projetos de lei correspondentes deverão ser enviados até o primeiro semestre de 1996.
  

E) REDUÇÃO E CONTROLE DO ENDIVIDAMENTO ESTADUAL

1. manter durante toda a vigência do Programa a adimplência do Estado e de suas entidades controladas, direta ou indiretamente, para com a União e suas entidades controladas direta e indiretamente;
   
3. não contratar novas operações de Antecipação de Receita Orçamentária-ARO;
   
5. assinar aditivo ao contrato de refinanciamento da Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993, estabelecendo cláusula contratual comprometendo-se a despender até 11% (onze por cento) da Receita Líquida Real no pagamento das dívidas referidas nos artigos da citada Lei.
   

II - LINHA DE CRÉDITO I

18. Considerando a situação emergencial em que se encontram as finanças de algumas Unidades da Federação, fica criada Linha de Crédito subordinada às condições estabelecidas a seguir.

19. Os recursos devem ser destinados ao pagamento de débitos em atraso até 30 de novembro de 1995, acordados com o Ministério da Fazenda. São elegíveis os estados que, a critério do Governo Federal, se encontrem em situação financeira que justifique o acesso a esta linha.

20. O valor máximo por estado é equivalente a 01 (uma) quota (média nominal janeiro-outubro/95) do Fundo de Participação do Estado, condicionado, no mínimo, ao previsto nos itens D e E da seção I, ficando a liberação condicionada a assinatura do aditivo a que se refere a mencionada alínea E.3. Excepcionalmente, a critério exclusivo do Ministério da Fazenda com base em exame detalhado da situação e do desempenho financeiro do mutuário, este montante poderá ser ampliado desde que o valor da prestação mensal não ultrapasse a 4% (quatro por cento) mensais da Receita Liquida Real, podendo ser antecipado até 1/3 (um terço) do valor do empréstimo e condicionado ainda, além do previsto nos itens D e E, à implementação de programa de saneamento financeiro e de ajuste fiscal envolvendo outros componentes e condições dentre os previstos na seção I, e cuja execução será monitorada pelo Ministério da Fazenda. O empréstimo fica condicionado à aceitação pelo estado de que o percentual de comprometimento da receita líquida real referido neste item é adicional ao limite de 11% (onze por cento) para pagamento das dívidas já refinanciadas junto ao Governo Federal (Leis nos 7.976/89 8.727/93, dívida externa, dívidas junto ao INSS e FGTS).

21. O agente financeiro será a Caixa Econômica Federal e o prazo do empréstimo será de 24 (vinte e quatro) meses, podendo ser estendido até 36 (trinta e seis) meses, desde que não ultrapasse a 31 de dezembro de 1998, devendo ser pago em prestações mensais e iguais, sem carência.

22. Os encargos financeiros serão equivalentes ao custo de captação médio da CEF, repactuado trimestralmente com base no último balancete, acrescido de 0,5% ao mês incidentes sobre o saldo devedor atualizado, e comissão de abertura de crédito correspondente a 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor do empréstimo, com vistas à cobertura pelo risco da operação.

23. O risco operacional será do Agente Financeiro, com garantia do Tesouro Nacional, que contará com contra-garantia dos beneficiários através de sistema de autoliquidez, mediante vinculação das receitas previstas nos artigos 155, inciso I, 157 e 159, incisos I, alínea "a", e II da Constituição Federal, com anuência do banco centralizador das receitas estaduais, e débito automático das prestações à conta dos recursos vinculados em garantias.

24. A liberação dos recursos será feira em parcelas periódicas, segundo cronograma financeiro que conjugue as necessidades do tomador com o cumprimento de metas préestabelecidas por ocasião da contratação.

25. O beneficiário deverá apresentar certidão negativa do INSS, FGTS e não poderá se encontrar inscrito no Cadin como inadimplente. Alternativamente, o Estado poderá apresentar as certidões negativas do INSS e FGTS juntamente com a solução para os atrasos que deram origem à inscrição no Cadin, que poderá envolver a utilização de parte do crédito, observada a legislação pertinente.

26. A concessão dos empréstimos ficará condicionada à autorização do Poder Legislativo Estadual, que contemple inclusive autorização para o Estado assumir os compromissos referidos na seção I deste voto, e do Senado Federal. Os contratos de empréstimo conterão, dentre outras, cláusulas estipulando que até a total liquidação do débito o beneficiário se compromete, sob as penas previstas no parágrafo seguinte, a cumprir os compromissos de ajuste fiscal assumidos com o Governo Federal.

27. O contrato de empréstimo estabelecerá que o não cumprimento de quaisquer das medidas de ajuste constantes da seção I, que tenham sido pactuadas entre o estado e a União, salvo decisão contrária e específica do Conselho Monetário Nacional, importará a aplicação de uma ou mais das seguintes penalidades, a critério do credor:

• ­reduções sucessivas de 3 (três) meses do prazo de pagamento, independentemente do nível de comprometimento na receita real líquida que essa redução acarretar; e
• ­vencimento antecipado da totalidade da dívida.

III - LINHA DE CRÉDITO II

28. Com vistas a financiar programas de ajuste do quadro de pessoal, proponho que a CEF seja autorizada a operar linha de crédito para este fim. São elegíveis todos os estados, com prioridade para aqueles não atendidos pela Linha de Crédito I.

29. O agente financeiro será Caixa Econômica Federal. O prazo será de 18 (dezoito) meses, com 6 (seis) de carência. Os encargos financeiros serão equivalentes ao custo de captação médio da CEF, repactuado trimestralmente com base no último balancete, acrescido de 0,5% ao mês incidentes sobre o saldo devedor atualizado, e comissão de abertura de crédito correspondente a 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor do empréstimo, com vistas à cobertura pelo risco da operação.

30. O risco operacional será do Agente Financeiro e a garantia do Tesouro Nacional, que contará com contra-garantia dos beneficiários através de sistema de autoliquidez, mediante vinculação das receitas previstas nos artigos 155, inciso I, 157 e 159, incisos I, alínea "a", e II da Constituição Federal, com anuência do banco centralizador das receitas estaduais, e débito automático das prestações à conta dos recursos vinculados em garantias. Os recursos serão liberados na medida do cumprimento de metas físicas de redução de quadro acordadas no contrato.

IV - TRANSFORMAÇÃO DE OPERAÇÕES ARO EM DÍVIDA FUNDADA

31. Como já salientado, vários estados recorreram a operações ARO acima dos limites que seriam recomendáveis para este tipo de empréstimo, a taxas de juros elevadas, agravando sua situação financeira. Este risco deve ser mantido junto aos atuais agentes financiadores, que receberam remuneração por tais riscos em função das taxas cobradas. Cabe, porém, criar condições para que, em bases inteiramente voluntárias a serem livremente pactuadas entre as partes, seja reduzido o custo financeiro para o estado tomador e assegurada a recuperação dos créditos pelo banco financiador.

32. Nesse sentido, proponho seja autorizada, em caráter excepcional, a transformação destas operações em dívida fundada, subordinada às seguintes condições: a) auxiliar o saneamento financeiro e os esforços de ajuste fiscal dos estados elegíveis; e b) os recursos decorrentes do empréstimo serão obrigatoriamente destinados à quitação das operações ARO existentes.

33. São elegíveis os estados e o Distrito Federal, desde que assumam os compromissos constantes no item E da seção I, devendo cada operação ser autorizada individualmente pelo Ministério da Fazenda.

34. O valor máximo corresponderá às operações ARO contratadas até 30 de novembro de 1995. O agente financeiro será o banco credor da operação ARO, que poderá utilizar-se, para tal finalidade, de recursos captados ao amparo da Res. 63. Admitir-se-á também que a operação fundada seja realizada em banco comercial diverso daquele que detém a operação ARO, desde que com mecanismo de casamento de ambas as operações. Para este fim, fica o Banco Central autorizado a estabelecer limites decrescentes para operações ARO para as instituições integrantes do sistema financeiro nacional, tomando por base os saldos existentes em 30 de novembro de 1995, e correspondentes limites crescentes para operações fundadas.

35. O prazo máximo é de 24 (vinte quatro) meses, com pagamento em prestações mensais e iguais, sem carência, devendo os encargos financeiros ser livremente pactuados entre as partes. O risco operacional será do Agente Financeiro e as garantias serão livremente pactuadas entre as partes.

36. A CEF poderá, a seu critério, operar como banco de segunda linha, nas operações de alongamento realizadas por outros bancos, desde que o risco da operação continue com o banco comercial. Quando a CEF atuar como banco de segunda linha, deverá ser cobrada como taxa máxima seu custo médio de captação, repactuado trimestralmente com base no último balancete, acrescido de 0,5% ao mês e comissão de abertura de crédito de 1,5% (um e meio por cento) sobre o valor do empréstimo, podendo o banco comercial cobrar, no máximo, a qualquer título, este custo acrescido do valor de 0,5% ao mês de comissão.

37. A contratação das operações previstas nas seções II, III e IV será feita com excepcionalidade dos limites da Resolução nº 2.008, de 28 de julho de 1993.

38. É importante ressaltar que a implementação desse programa só se faz possível em razão dos retornos dos refinanciamentos amparados na Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993, cujos parâmetros relacionados a pagamento de principal e encargos serviram de base para o estabelecimento das condições acima. Assim, para alcançar-se os objetivos propostos e assegurar o montante de recursos necessários é imprescindível a manutenção do fluxo de retornos à Caixa Econômica Federal nos níveis atuais.

39. As linhas de créditos aqui estabelecidas poderão, em alguns casos, ser complementadas com a contratação de financiamento junto a organismos internacionais de projetos de reestruturação da administração dos estados, contemplando, entre outras, as hipóteses de venda de ativos e de participação societária e de enxugamento da máquina estadual.

40. Fica o Ministério da Fazenda autorizado a baixar as normas complementares necessárias à implementação do disposto neste Voto, cabendo à Secretaria do Tesouro Nacional a responsabilidade de implementar, no âmbito do Ministério da Fazenda, as ações correspondentes.

41. Por último, segundo orientação do Presidente da República, será desenvolvido programa complementar a este, visando a incentivar programas de privatização no âmbito dos estados de modo a que as receitas desse processo sejam destinadas à redução dos débitos em atraso e do estoque das dívidas estaduais. Proposta neste sentido já vem sendo desenvolvida pelo BNDES, de acordo com as diretrizes do Conselho Nacional de Desestatização.

Voto do Conselheiro.

PEDRO SAMPAIO MALAN